2022年05月02日在前兩篇觀察筆記中，我們使用 NCC 在臉書粉絲專頁公布的每週統計數字討論簡訊實聯制的使用趨勢，並與衛福部疾管署 1922 疫調平台的統計數字互相比對，進而指出簡訊實聯制相關數據的不透明之處。在這篇文章中，我們將專注在 1922 疫調平台提供的每日數據上，用更細緻的統計區間詳細檢視簡訊實聯制使用情況是否隨疫情與政策而變化。雖然 1922 疫調平台的統計數字所能推估出的每日發送數已到今年 4 月初，但因為 3 月下旬開始的最新一波疫情尚在發展中，且 4 月的防疫措施變動也較多，因此本篇筆記的討論範圍將從我們有資料的 2021 年 10 月 20 日開始，到 2022 年 3 月中旬、衛福部長陳時中表示農曆春節前後這波疫情於本土已達「類清零」1為止。
圖表說明
- 藍色實線：左側縱軸，簡訊實聯制每日的發送數量，單位為則。因實聯制簡訊自發送日起 28 天屆滿而應刪除，我們將疾管署「簡訊實聯制 – 民眾資料調閱紀錄查詢服務」（即本系列文章所稱的 1922 疫調平台）網站上所揭露之「前一日刪除筆數（含台北通）」統計數字往回推 28 天，即可得知當天的實聯制簡訊發送數量。2
- 紅色實線：每日本土新增確診案例數，以中央流行疫情指揮中心於記者會與疾管署網站新聞稿公布之數字為準，單位為人。第一篇觀察筆記使用了衛福部公布的每日新增確診數，由於該數字包含本土與境外移入案例，這次我們以人工整理每日本土確診案例數，較能反應國內實際的疫情狀況。
- 三條虛線：右側縱軸，各類場所人流與全球疫情爆發前相較之增減幅度，單位為 %。資料來源取自 Google COVID-19 社區人流趨勢報告，以 2020 年 1 月同一天（例如週五）平均造訪該場所的人潮作為比較基準，可知該類場所於疫情後某日相較疫情前增減了多少百分比的人潮。 圖中呈現的三種場所分別為金色零售店和休閒設施，包含百貨、餐飲、圖書館與電影院等；草綠色雜貨店和藥局，包含超市、量販店、藥妝店與市集等；以及藍色工作場所。住宅區及公園通常不需使用簡訊實聯制，故未納入圖表中；而大眾運輸與其他數據趨勢關聯度較低、且近日已被北市府認定為低風險場所3，故從本篇開始不再繪於圖表上。
曲線與趨勢描述
首先可以從三條代表各場所人潮變化的虛線了解這段時期的人流基礎。2021 年底工作場所的人流已大致回復到 2020 年 1 月疫情前的水平，而幾處較大的波動都與連假、補班有關係：12 月 31 日的跨年夜恰逢元旦補假，因此工作場所人潮驟降，零售店和休閒設施、雜貨店和藥局則有顯著攀升； 1 月 22 日是農曆過年前的補班日，因為作為基準之週六不用上班，因此工作場所在圖表上呈現一個高峰。農曆新年前一週至小年夜（1 月 30 日），雜貨店和藥局迎來了一整週的高峰，隨即的春節連假、二二八紀念日連假則是工作場所的人潮低點。
接著看到簡訊實聯制的發送簡訊數。相較於 NCC 每週更新的數字，1922 疫調平台提供的每日數據，讓我們得以觀察簡訊實聯制在一週之間的變化，若無假日節慶等因素，實聯制簡訊發送的週期性高峰一般都落在週末，一種可能的解釋是週末百貨公司與娛樂設施的人潮較多，而這些場所對簡訊實聯制的查核較嚴格，另，10月底、11 月中旬前的尖峰最為明顯，則可能與時適逢百貨公司週年慶、五倍券開放使用等消費潮有關。
第一篇筆記中我們提到，約莫於 2021 年 10 月開始出現質疑實聯制是否有必要繼續施行的聲音。在疫情相對平緩的 10 月底到年底之間，簡訊實聯制整體發送簡訊數量便一路下滑，這段期間雖然有少數疫情波動，但對於此一下滑趨勢並沒有明顯影響：例如 12 月上旬新聞媒體慶祝台灣本土 30 天零確診時，簡訊實聯制的發送數並未因此而立即大幅減少，接著陸續爆發中研院實驗室感染、防疫旅館群聚傳染，簡訊實聯制的使用量也未因此而反彈，只是延緩了下滑的趨勢，甚至一度在 12 月 21 日到達了最低點（724 萬 6251 則），用量僅約簡訊實聯制在三級警戒初期日平均發送數的 ⅔。
隨著 2022 年 1 月初疫情增溫、桃園機場傳染鏈引發群聚事件，低迷的實聯制簡訊發送數稍有緩步回升。 1 月 22 日，本土確診數達 82 人、為半年來最多；衛福部長陳時中在防疫記者會上宣布餐廳未落實實聯制就禁止內用4，簡訊實聯制的發送量立即飆升，隨後的一週內，不僅週末重新回到 1592 萬則的局部高點（相當於 2021 年 10 月底的水準），週間也幾乎都有超過 1500 萬則，週末與週間的差距相較於之間大幅縮小；除了農曆年前採買與聚餐活動可能較多之外，可能也與各類場所也加強要求實聯制有關。年假收假之後，簡訊實聯制的發送量又開始逐步下滑，除了 2 月 14 日到 20 日之外，波形也回到原先以週末為高峰的週期。我們無法解釋為何 2 月 14 日這週沒有遵循週期變化（2 月 19 日並未出現一般週末通常會有的高峰）：正如前篇提到資料一日可能會更新數次的問題，我們雖然使用程式每日自動檢查數次，但也無法確認其是否為最終數據。若從 Google 人流趨勢來看，該週末前往百貨公司與娛樂設施的人潮也較少，所以簡訊實聯制的發送數較低似乎也不無可能。
值得注意的是， 由於農曆年前擴大匡列，1 月 25 日 PTT 出現地方衛生局要求匡列者自費入住檢疫所的消息5，引起後續網路輿論、甚至出現拒掃實聯制的聲音；指揮中心在 2 月 15 日出面澄清匡列與隔離原則，並重申地方政府在隔離者住家不符規定時可公費送集中檢疫所隔離，「不應要求民眾自付防疫旅宿費用」6。這段期間內，對於簡訊實聯制的疑慮或許也導致了若干民眾改用紙本而對簡訊發送數有所影響，但因欠缺紙本實聯制的相關統計，無法驗證。
法規和裁罰個案的觀察
前段提到，在今年 1 月 22 日政府重申餐飲業餐飲場所須嚴格落實實聯制之後，簡訊實聯制用量即大幅上升。從去年 5 月以來，除了衛福部所頒布的疫情警戒相關措施有針對實聯制的裁罰規定之外，每逢疫情變化或連假人群移動時期，地方政府也透過處罰未採取或未配合實聯制的業者和民眾來強化實聯制的執行，但相關裁罰規定的法源與內涵並非沒有爭議。
只要場所有提供實聯制，個人就必須要配合？
如第一篇筆記所述，雖然衛福部在 2020 年 5 月就發布了實聯制指引，但在 2021 年 5 月進入三級警戒後才發布了相關的裁罰規定：在三級警戒期間應落實聯制的場所只限於餐飲業、婚喪禮、宗教祭祀場所7，降為二級警戒後，實聯制的裁罰規定才廣泛適用於其他各類營業場所8；裁罰對象除了未落實之業者之外，也包含未配合之實聯制之民眾個人。不過民眾是只有在上述三種裁罰規定要求提供實聯制的場所才必須要配合，還是不分業別或場所，只要業者主動、自願提供實聯制，民眾便必須配合？裁罰規定的文義不甚清楚，也給了地方衛生主管機關解釋的空間。在三級警戒期間，便有大學生去 KTV 時未照實填寫實聯制9，以及婦人到超市購物時拒絕佩戴口罩和填寫實聯制10，而遭台中市政府衛生局依《傳染病防治法》開罰的案例。但 KTV 或超市皆非當時衛福部規定應落實實聯制的場所，台中市政府衛生局網站上也並沒有頒布額外的地方自治規定。
又，實聯制裁罰規定的適用對象為「全體民眾（含本國及外國之自然人、法人及非法人團體）」，似乎不包括法院或政府機關。今年 3 月有民眾到臺北地方法院洽公，但因不願配合實聯制而與法警發生衝突，並遭罰鍰11。雖然這位民眾是被以違反《社會秩序維護法》送辦，但法院並非衛福部實聯制裁罰規定要求落實實聯制的場所，對不配合政府機關之實聯制的民眾是否可以依相關裁罰規定開罰，也跟前述案例有類似的問題。
裁罰規定未要求落實實聯制的對象，可以依概括條款開罰？
在去年 5 月 19 日行政院簡訊實聯制記者會中，交通部表示將會陸續於鐵路、客運、公車、計程車等大眾運輸工具上落實簡訊實聯制的配置 。大眾運輸工具在三級期間並未列於當時裁罰規定所要求落實的對象，而即使降為二級警戒後裁罰規定將應落實實聯制的場所擴大為「得開放之營業場所及公共場域」，依社會通念來說交通工具也不是「營業場所」；交通部亦未另外針對運輸業者制定裁罰規範。然而三級警戒期間，新北市和桃園市政府交通局卻分別於 2021 年 5 月與 6 月時表示，未實施簡訊實聯制的計程車駕駛將依《道路交通管理處罰條例》12或《公路法》開罰13；同年 9 月的中秋連假前，高雄市也同樣表示將依《公路法》處罰未提供簡訊實聯制的計程車。14深究其所引用的條文，不論是「計程車之停車上客，不遵守主管機關之規定」15或是「為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發布命令採取必要之措施」16，都是要求業者配合主管機關規定的概括條款，與傳染病的防治並沒有直接關聯。縣市政府交通局以此作為裁罰依據，似將概括條文擴張解釋，認定配合防疫是汽車運輸業務的一環。
傳統疫調能處理的場合，還有實聯制的必要嗎？
今年 1 月中，有一名高雄港船舶引擎維修員確診，連帶讓家人和相關工作的七人確診。經交通部調查發現，該名維修員未在登船時明確掃實聯制，因而遭航港局以《商港法》第三十六條第一項第三款，認為未掃實聯制是「其他經航港局或指定機關公告之妨害港區安全行為」，而向登船者及船舶商各開罰新臺幣十萬元17。查商港非衛福部實聯制裁罰規定的場所之一，在本案發生之前亦未見交通部或高雄市有針對商港的裁罰規定；且入內工作的員工均有名冊，已具實聯制之實。如今個案依《商港法》中有關商港安全的概括規定加以重罰，頗有殺雞儆猴之意；所使用之概括條款的擴張解釋是否恰當，也跟前段討論有類似的問題。
小結
本篇就 1922 疫調平台公佈的數字、對照 Google 社區人流報告和台灣本土疫情發展，在 2021 年 10 月下旬到 2022 年 3 月中旬第一波 Omicron 疫情趨緩的這段時間，本土疫情變化對於一般民眾使用簡訊實聯制的影響似乎有限；從每週簡訊實聯制用量週期波動、以及 2022 年 1 月 22 日後指揮中心表示餐飲業若不落實就禁內用之後簡訊實聯制的用量驟升來看，影響簡訊實聯制用量更直接的因素，似乎是營業場所對於實聯制的態度。
衛福部所頒布的相關裁罰規定一開始僅要求婚喪禮、宗教祭祀場所與餐飲業應提供實聯制，似乎認為此類場所 COVID-19 的傳播風險較高；但後續陸續擴張應落實實聯制之場所的範圍，除了持續對餐飲業有較嚴格的規範、要求若無法落實實聯制就只能外帶，對於其他應落實實聯制的場所，卻並未進一步區別各類場所及所涉及活動的風險程度。由於用餐時無法全程配戴口罩，提供內用的飲食店確實是風險較高的場所；指揮中心在 1 月下旬疫情升溫時，僅重申對餐飲業落實實聯制的要求，也反映了對「不同場所依活動型態而有不同風險等級」的認識。然而這樣的認識卻未反映在裁罰規定中：目前裁罰規定要求落實實聯制的場所風險等級不一，而裁罰規定卻未進一步區分輕重，使得許多場所雖積極實行實聯制，所蒐集到的資料對於疫調的實際作用卻恐怕十分有限。例如大型購物中心或百貨的入口都有專人檢查簡訊發送紀錄或紙本實聯制資料、一天可能動輒數萬筆18，然而其中真正曾與確診者接觸者恐怕不多，衛生單位還必須從大量名單中進一步找出符合「密切接觸者」定義的民眾。過度的資料蒐集以及資料調取，除了造成民眾隱私的隱憂之外，也可能徒增系統與疫調人員的負擔。
簡訊實聯制只是實聯制的一種選擇，但許多場所不願意負擔資料保護的成本而不願提供紙本；而實聯制原本只是一種疫調的輔助工具，主要是幫助追溯傳統疫調所無法特定的接觸者。在原本就有實名紀錄、傳統疫調能夠輕易聯絡到足跡重疊者的場合，實聯制措施便顯得重複而無必要。陳時中便曾在立法院答詢時公開表示，民眾去投票時因為需查對戶籍資料領票、「基本上就已經是實名制」，就沒有必要再掃實聯制了19。然而實際上，即使在已經有聯絡方式的情況下，許多場所仍不加區別地要求實聯制，使得資料重複被蒐集成為台灣民眾生活的日常：例如公司員工即使有出勤紀錄，在出入辦公室時也被要求配合實聯制；採取訂位制的場所，也都要求來客進場時掃描實聯制。在疫情相對嚴重的時期，地方主管機關更傾向以嚴罰的態度要求民眾配合，除了加強檢查之外，還在衛福部的裁罰規定以外援引罰則更高的概括性法規來處罰，也有輕重失衡的疑慮。
從簡訊實聯制上路迄今，總發送簡訊筆數至 2022 年 3 月底已超過 447 億則。我們在這系列的三篇筆記中使用兩種不同資料來源，嘗試對照疫情與人流變化討論使用簡訊實聯制的使用趨勢，並簡單回顧過去實聯制相關裁罰規定與執行情形；在第四篇觀察筆記中，我們將進一步介紹 1922 疫調平台下方橫幅所提供的實聯制簡訊調閱數，併同送驗數與確診案例進行觀察與比較。
後記：2022 年 4 月 27 日起，因為新一波疫情的發展，指揮中心宣布取消實聯制。雖然衛福部尚未發布新版的《二級警戒標準及防疫措施裁罰規定》20並移除其中與實聯制相關的規定，但電信業者已於 28 日起不再接收新的簡訊。NCC 與各電信業者就簡訊實聯制所簽訂的採購契約原本將於今年 6 月底屆期，去年 10 月指揮中心也表示實聯制至少將實施到今年年中；如今簡訊實聯制雖然已取消，契約屆期後應該也不會再重新發包。我們撰寫這系列觀察筆記的初衷是希望未來這類涉及大量資料蒐集與利用的疫調手段或公共衛生政策應有實證基礎，以支持這些政策與措施在蒐集與利用民眾個資的合理性與必要性，簡訊實聯制調閱數的資料比其使用趨勢更能反映必要性的問題，因此我們仍將按原定計劃發表下一篇筆記。
感謝吳全峰、何漢葳、陳瑩穎、趙一穎參與討論。
上一篇：簡訊實聯制觀察筆記（二）：統計資料來源比較與開放性問題
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參考資料
劉品希，今3例本土皆無威脅 陳時中：近日已「類清零」 3/17是觀察期，Rti 中央廣播電臺，2022 年 3 月 16 日。↩︎
如前篇觀察筆記所述，1922 疫調平台的資料更新並不穩定，在研究蒐集資料期間，有部分日期沒有上傳新的數據、有些則一日之內更新了兩次。對於一天以上未更新的情況（如 12 月 24 日至 26 日），我們雖然能推知三日合計刪除的簡訊數，但因以平均呈現的意義不大，故於圖表呈現上仍然以挖空表示。↩︎
袁茵，運動場、餐廳優先公布！北市調整確診足跡標準 大眾運輸成「低風險場域」，ETtoday 新聞雲，2022 年 4 月 4 日。↩︎
張茗喧、江慧珺，即日起嚴格要求餐廳實聯制 陳時中：未執行就禁內用，中央社，2022 年 1 月 22 日。↩︎
evafish123，Re: [爆卦] 強迫住防疫旅館中 [archive.is]，PTT 批踢踢實業坊（看板 Gossiping），2022 年 1 月 25 日。↩︎
衛生福利部疾病管制署，近日網路流傳「擔心被隔離，不敢掃實聯制」，指揮中心重申接觸者匡列及居家隔離原則，2022 年 2 月 15 日。↩︎
衛授疾字第 1100200495 號，公告修正「嚴重特殊傳染性肺炎 (COVID-19) 第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」，衛生福利部，2021 年 5 月 28 日。↩︎
衛授疾字第 1100200687 號，公告修正「嚴重特殊傳染性肺炎 (COVID-19) 第二級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」，衛生福利部，2021 年 7 月 29 日。↩︎
郝雪卿，台中KTV夜唱團又1科大生確診 13人實聯制亂填罰6000元，中央社，2021 年 5 月 26 日。↩︎
趙麗妍，購物拒實聯制、量販店未戴口罩 中市警函報裁罰，中央社，2021 年 5 月 28 日。↩︎
蔣永佑，上法院洽公拒掃實聯制 男子與法警衝突挨罰千元，中時新聞網，2022 年 4 月 27 日。↩︎
新北市政府交通局，落實大眾運輸防疫簡訊實聯制 業者未貼 QR CODE 依法開罰（新聞稿），2021 年 6 月 20 日。↩︎
桃園市新聞處，公車及計程車落實簡訊實聯制，鼓勵乘客以非現金交易、減少接觸（新聞稿），2021 年 5 月 31 日。↩︎
運輸監理科，中秋連假防疫不鬆懈，加強稽查計程車實聯制！（新聞稿）[archive.org]，高雄市政府交通局，2021 年 9 月 17 日。↩︎
《道路交通管理處罰條例》第 60 條第 2 項第 4 款：「汽車駕駛人，駕駛汽車有下列情形之一，而本章各條無處罰之規定者，處新臺幣九百元以上一千八百元以下罰鍰：⋯⋯四、計程車之停車上客，不遵守主管機關之規定。」↩︎
《汽車運輸業管理規則》第 20 條：「公路主管機關為促進汽車運輸業健全發展，維護營運秩序或增進公共利益，得發布命令採取必要之措施。」桃園市政府新聞稿中引用此條併《公路法》開罰，雖未明文引用《公路法》之特定條號，但我們猜測最有可能為第 79 條第 5 項：「汽車及電車運輸業⋯⋯營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照等事項之規則，由交通部定之。」併同第 77 條第 1 項：「汽車或電車運輸業，違反依第七十九條第五項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣九千元以上九萬元以下罰鍰⋯⋯」。新北市政府則未說明其根據《公路法》開罰的公路主管機關規則為何。↩︎
張有君，高雄維修員確診發現「未刷實聯制」重罰10萬 王國材3指令：加強防疫，鏡週刊，2022 年 1 月 21 日。↩︎
我們其實無法得知百貨公司單日確切的人數，但可以從新聞推知約略人數，如黃郁涵、陳聖翰，北市增19例 SOGO忠孝館閉館清消.員工快篩，民視新聞網，2022 年 4 月 3 日（北市衛生局疾管科科長張惠美表示將對「有刷實聯制的名單」發送超過七萬則的簡訊）。↩︎
郭建伸，陳時中：投票所有戶籍資料 公投沒規定實聯制，中央社，2021 年 12 月 15 日。↩︎
最新版本為衛授疾字第 1110200317 號，公告修正「嚴重特殊傳染性肺炎 (COVID-19) 第二級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」，衛生福利部，2022 年 3 月 28 日。↩︎