陳舜伶、姜柏任、Cathy Lee、趙一穎
2022年02月25日
COVID-19 本土疫情在去年（2021 年）10 月間趨於穩定，因而對 1922 簡訊實聯制是否有必要繼續執行產生許多爭議。除了質疑所編列的預算是否已經用完之外[1]，也有許多人對簡訊實聯制是否有用仍心存疑問，甚至在網路上被票選為第二沒用的防疫措施[2]。雖然表面上店家好像有看，顧客好像也都會做一個掃 QR Code 的動作，並把手機拿給店員檢查，但大家真的有在掃、店員真的有在檢查嗎？簡訊實聯制對於防疫真的有幫助嗎？還是可能這只是一個公共衛生劇場（public health theatre)，很多人只是做做樣子？或者在心態上，就算不確定實聯制和防疫的關聯，也還是掃一下買心安？
由於簡訊實聯制涉及大量且常態地蒐集民眾的個人資料（身份、出入場所、時間），有隱私侵害的疑慮，從去年 5 月上線以來便有不少討論。在去年 10 月間對於簡訊實聯制是否存續的提問，指揮中心表示至少會延續到 2022 年 6 月[3]，今年以來雖然疫情較為緊張，但在 2021 年 10 月間疫情平穩時便決定不論疫情起伏應延續至隔年 6 月的理由為何？一個可能原因是這個標案在發包時已經將履約期間設定到 2022 年 6 月 30 日[4]，但如果無法評估確定簡訊實聯制有效性與必要性，以及對於疫情防治而言是否為侵害最小的方式，2022 年 6 月契約截止之後是否仍要繼續編列預算？究竟簡訊實聯制是否有效或有必要應如何評估？這些問題我們目前沒有辦法回答，有關簡訊實聯制的統計資料也十分欠缺，我們就有限的資料做了一些嘗試，想要至少先了解 2021 年簡訊實聯制的使用狀況。
圖表說明
- 資料來源：藍色實線與淺藍色實線為國家通訊傳播委員會 (NCC) 於 2021/6/28 起每週陸續公布在其臉書粉絲專頁的簡訊實聯制統計數字，包括「發送統計期間」的「累積發送簡訊則數」（自 5/19 起算至發布當週之發送總數），和「刪除統計期間」的「累積刪除簡訊則數」（自 5/19 發送日起因已滿 28 天而屆期的刪除總數）。紅色實線為 Our World in Data 公布之確診數字。四條虛線為 Google COVID-19 社區人流趨勢報告。
- 藍色實線：左側縱軸，簡訊實聯制一個統計區間內（原則上為一週）的平均每日發送數量，單位為則。我們計算前後兩次公布「累積發送簡訊則數」之數據間的差值，以推算出當週新累積發送的簡訊則數，並以該區間內每日平均發送的簡訊則數在圖表上呈現；由於首筆資料發佈於 6/28，因此第一個統計區間為 40 天 (5/19–6/27)，後續 NCC 以一週為區間陸續更新，但有時會間隔兩週。
- 淺藍色實線：左側縱軸，簡訊實聯制一個統計區間內（原則上為一週）的平均每日發送數量，單位為則。為補充前述 6/27 之前藍色實線資料之不足，因此在 5/19-7/3 之間，以「累積刪除簡訊則數」推估之簡訊實聯制在該期間每個統計區間（一週）內的平均每日發送數量。因「發送統計期間」與「刪除統計期間」有一天的位移，故以淺藍色呈現做為區隔。因第一筆刪除統計期間為 5/19-5/29 ，因此第一個區間為 11 天 (5/19–5/29)，其餘為 7 天。
- 紅色實線：每日新增確診案例數，包含本土與境外移入案例。
- 四條虛線：右側縱軸，分別為零售店和休閒設施（包含百貨、餐飲、圖書館與電影院等）、雜貨店和藥局（包含超市、量販店、藥妝店與市集等）、大眾運輸、工作場所等各類場所人潮相對於 2020 年全球疫情開始前的變化幅度，單位為 %。Google COVID-19 社區人流趨勢報告以 2020 年 1 月同一天（例如週五）平均造訪該場所的人潮作為比較基準，可知該類場所於疫情後某日相較疫情前增減了多少百分比的人潮。住宅區及公園因通常不需使用簡訊實聯制，則未納入圖表中。[5]工作場所藍色虛線有三個較大幅度的變動，中秋前的週六補班因為作為基準之週六不用上班，因此補班日當天在圖表上呈現一個高峰，同理，另有兩個明顯之低點，分別為中秋和國慶連假；零售店和休閒設施、雜貨店和藥局則在中秋、國慶連假有明顯的高峰。
法規背景
在討論曲線變化前，先看一下有關實聯制的法源依據：衛福部於 2020 年 5 月發佈實聯制指引[6]，暫不論該指引的法律性質，只看強制規定有無的話，指引本身是沒有裁罰規定的。2021 年 5 月 16 日雙北進入三級、全國進入二級警戒時，衛福部疾管署開始發布各項個人防疫措施或群聚限制的裁罰規定，旋即全國進入三級警戒，5 月 19 日開始推行簡訊實聯制。雖然有些場所只提供簡訊實聯制，但簡訊只是實聯制的一種選項，所有的裁罰規定也都沒有特別提及「簡訊實聯制」。
疾管署在五月中開始要求餐飲業、婚喪禮及祭祀場所之活動落實聯制，另也要求個人配合實聯制，場所活動未落實或個人未配合，都可依照傳染病防治法第 70 條第 1 項規定，處新臺幣 3 千元以上 1 萬 5 千元以下的罰鍰。[7] 比較矛盾的是，三級期間餐飲業皆為外帶，與餐廳相比，顧客在賣場停留時間可能更長，但對於不採用實聯制的賣場並沒有裁罰規定。不過這樣的矛盾在在 7/27 降為二級之後就解決了，因為疾管署陸續發佈新裁罰規定[8]，原則上所有開放營業的場所都被要求落實實聯制，對於個人的裁罰規定仍然維持，並沒有因為降級而刪除。
曲線與趨勢描述
從上圖趨勢看起來，一開始可能場所地點還在陸續準備、或者疫情緊張大家少出門，則數較少，最初平均日發送數為 1100 多萬則，隨即明顯上升到 1500、1700 多萬則、七月中用量達到高峰，日平均將近 1900 萬則，之後便稍微下降，在三級期間的最後日平均仍有 1700 多萬則。 7/27 之後，隨著解封、開放營業的場所增加、人流增加、裁罰規定要求落實實聯制的場所也增加，簡訊實聯制的使用量似乎應該隨著降級而有明顯的上升，但從數字上看來並非如此。從 Google 資料來看，這個時期的人流和三期後期並沒有相距太多，不過，即使在人流維持的情況之下，營業場所開放與裁罰對象擴大並未導致簡訊實聯制的使用增加，剛解封時簡訊實聯制反而每天平均只有 1700 多萬則、八月初更降到 1600 多萬則，比三級期間的後期更低。
八月第二週開始以後，人流增加，數字又逐漸上升到日平均 1900 萬則，九月人流持續回升，且九月初發生長榮機師感染和新北幼兒園的 Delta 群聚，但發送數反而略為下降，九月用量大部分維持在 1800 萬則上下。 十月間媒體開始討論簡訊實聯制對防疫的效果，同時間人流也繼續回升，但簡訊實聯制發送數卻明顯逐步下降，十月末已經降到 1400 萬多則，十一月僅剩約 1100 多萬則，到十二月中日平均已經不到 1000 萬則，比簡訊實聯制剛開始施行時還要低，十二月底更降到 900 萬則以下，而同時期人流已經幾乎回到 2020 年初全球疫情前的基準點。
2022 年 1 月以來的一波疫情，簡訊實聯制又再度成為討論的焦點，使用量也有上升，但因目前我們所能取得的簡訊實聯制相關統計資料都只能反應 28 天前的情況，資料尚未完整，容後再作討論。
觀察與限制
上述討論只是簡訊實聯制的使用情形，由於七月降級之後到十二月間國內確診案例數低，無法看出簡訊實聯制與防疫的關聯，雖然在疫情緊張時場所或個人的配合度都可能比較高，但在九月初的 Delta 群聚事件來看，當時的疫情變化並沒有讓簡訊實聯制總數明顯增加，十月之後的發送數量下滑，也反映出不少民眾對於簡訊實聯制的必要性有所質疑。
尤其是在國內案例數字低的時候，對於疫調人員而言，相較於傳統疫調，調閱簡訊實聯制記錄是否更有效率？要能回答這個問題，必須有更多的資料，例如透過調閱簡訊實聯制而特定的對象中有多少人需要採檢或隔離？這些人有多少是傳統疫調所無法觸及的？如果傳統的疫調已可達到防疫的效果，簡訊實聯制這樣大規模地、常態性地、持續地蒐集民眾資料，是否已經逾越的必要性、違反了最小侵害的原則？
我們從這個疑惑出發，開始蒐集整理與簡訊實聯制使用情況相關的資料。本文依據 NCC 公布的數字，討論 2021 年 5 月到 12 月的情況，並以圖表呈現簡訊實聯制的長期使用趨勢變化。 去年 11 月中旬開始，我們發現在 1922 簡訊實聯制調閱紀錄查詢平台的下方，有一組數字可以幫助我們了解每天的簡訊實聯制發送跟調閱情況，之後我們會陸續撰文討論我們對於這些數字的觀察與疑問。簡訊實聯制只是台灣多項防疫政策的一環，即便此一措施相關的統計數字更加充分完整，也不見得足以回答簡訊實聯制對於防疫是否為「有用」或必要這個大哉問，但希望這個切面的資料分析與討論能提供一些初步的線索。
感謝邱文聰、吳全峰、何漢葳、陳瑩穎以及資訊法讀書會同仁參與討論。
下一篇：簡訊實聯制觀察筆記（二）：統計資料來源比較與開放性問題
參考資料
- 郭建伸，簡訊實聯制經費快用罄 NCC盼電信業共體時艱，中央社，2021 年 10 月 12 日。 ↩︎
- 綜合報導，「最莫名防疫政策」網友一致批這東西無用至極！實聯制擺第2，聯合報，2021 年 9 月 19 日。 ↩︎
- 江慧珺，簡訊實聯制持續至2022年中 疫情趨緩防隱形傳播，中央社，2021 年 10 月 21 日。 ↩︎
- 政府電子採購網，國家通訊傳播委員會「疫情防治之電信事業簡訊實聯制服務」採購案更正決標公告 [Archive URL]，2021 年 9 月 16 日。 ↩︎
- Google，社區人流趨勢報告說明：總覽（最後瀏覽日：2022 年 2 月 21 日）：
基準
↩︎
報告中的資料所反映的是各種地點的造訪人數 (或造訪時間長度) 與基準日相比的變化。基準日代表一週內每天的「正常」值。我們是以 2020 年 1 月 3 日到 2 月 6 日這 5 週間的資料算出中位數，並以此做為基準日。
每個地區-類別的基準都不是單一值，而是 7 個不同的值。即使一週內有 2 天的造訪人數相同，百分比變化也會有所差異，因此建議你：
- 不要推斷變化較大表示造訪人數較多，或變化較小表示造訪人數較少。
- 避免比較每日變化，尤其是將週末與平日做比較。
為了協助你追蹤每週變化，基準日永遠不會改變。此外，基準日也不會反映季節性。舉例來說，當天氣好轉時，公園造訪人數通常會增加。 - 衛生福利部疾病管制署網站，「COVID-19（武漢肺炎）」防疫新生活運動：實聯制措施指引，2020 年 5 月 22 日。 ↩︎
- 衛生福利部，公告修正「嚴重特殊傳染性肺炎 (COVID-19) 第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」，2021 年 5 月 28 日。（同月 16 日發布之版本僅針對婚喪禮要求實聯制，且並未有針對個人不配合實聯制的罰則。） ↩︎
- 如衛生福利部，公告修正「嚴重特殊傳染性肺炎 (COVID-19) 第二級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」，2021 年 7 月 29 日。該規定後續有陸續更新，但要求營業場所應落實、個人應配合實聯制的規定維持不變。 ↩︎