韓馨儀
2024年03月27日
從2019年底開始傳播並迅速襲捲全球的COVID-19，大規模地危害人類的生命和健康。世界各國政府為了防止COVID-19疫情擴散紛紛採取對策，我國政府也不例外，包含長時間嚴格的邊境管控；未區分具體傳染風險施以同等的隔離處置[註1]；為達成清零目標，廣泛使用科技防疫工具等。這些措施是否過度干預人民權利非無疑慮，亦可能對我國民主與法治產生危害。本文聚焦在權力分立與制衡原則下，在疫情期間，針對疫情相關的立法與行政措施，立法與司法部門是否踐行其憲政義務，善盡監督行政部門及保障人民基本權利的職責。
疫情初始的迅速措施（2019年12月至2020年2月）
行政部門為防堵疫情擴散，自疫情初始即迅速採取多樣措施， 2019年12月31日依標準作業程序啟動邊境檢疫，並針對武漢直航班機進行登機檢疫。衛生福利部在2020年1月15日依傳染病防治法公告「嚴重特殊傳染性肺炎」為第五類傳染病，1月20日宣布成立｢嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」（下稱指揮中心），統籌我國防疫工作。與此同時， 2020年1月11日進行總統與第十屆立法委員選舉，同年2月新任立委宣誓就職、開始會期[註2]，並於2月21日開議[註3]。
行政院旋即2月20日提出「嚴重特別傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱《特別條例》）」院版草案[註4]，立法院則有國民黨黨團、民眾黨黨團及部分委員連署提案共計十二種版本，而在年初選舉中總統連任、且取得國會過半席次的民進黨黨團則未提出版本[註5]。最終，行政院會版本草案三讀通過，顯示在完全執政下行政與立法部門合作快速推動政策的特點。值得注意的是立法時的時空背景，儘管當時肺炎在世界各地蔓延肆虐，高傳染率和致死風險的特徵使人們抱持戒慎的態度，我國雖緊鄰第一波疫情重災區的中國，但至2020年3月前確診人數仍未突破百人，也未出現本土病例，從而當時針對《特別條例》討論的重心聚焦在受疫情影響產業紓困和振興、受僱者的隔離假及補償、防疫物資徵用等。在當時醫學與流行病學對新冠肺炎了解有限，防疫的應對措施並不完備的急迫情況下，立法制定相對寬泛授權，將決策權交予具專業的行政機關的做法，應有其必要性，也符合功能最適觀點下的法律保留原則[註6]。然就個別行政措施是否合憲，尚有其他法治國原則的誡命，並非只要必要性充足就具有一切舉措的正當性基礎。
立法機構因應疫情的作為：以《特別條例》為例
《特別條例》在2023年6月30日廢止前，共經過兩次修正和一次延長，然而從訂立之初就爭議不斷的《特別條例》第7條的空白授權[註7]，長達三年半的時間都未經改動。《特別條例》經歷唯二的修法，內容皆環繞政府追加防疫及紓困振興的預算及延長條例的施行期間[註8]。但後續疫情的發展，似乎早已偏離立法時所設定以復甦經濟為主要任務的情形。回顧《特別條例》最末次的修法是2021年5月臺灣疫情爆發，不明感染源的本土案例快速增加，行政機關即於11日宣布全國疫情第二級警戒，14日雙北地區提升至第三級警戒，五日後全國也跟進至第三級警戒，宣布全國各級學校及公私立幼兒園停止到校上課；不少工作場所也紛紛實施分流上班、異地或遠距辦公。立法院一方面要應對本土疫情擴散進行修法工作，但在三級警戒下歷經休會[註9]，同時因應會期在五月結束，除非延長會期，否則立法院只能在五月底前完成修法，方能及時應對嚴峻的疫情。
行政院在5月13日函請立法院審議「特別條例第十一條及第十九條條文修正草案[註10]」，並於31日迅速完成三讀程序，時間與情勢急迫以及執政黨多數優勢下，最終行政院會版本照案通過，惟共提出206項附帶決議，其中包含要求行政部門定期至立法院院會提出執行報告等，作為實質後續監督的方式[註11]。然而附帶決議本身的法律效果並不明確，多認為屬於給予政治壓力的建議性質。2021年9月重啟會期後，立法院曾針對防疫措施法制爭議舉行公聽會；反對黨也分別針對1922 簡訊實聯制對於人民隱私權保護不足[註12]、《特別條例》第7條廣泛授權[註13]等提出修正議案，但在輿論上並未引起太多關切與討論，且執政黨為立院多數黨的情形下，上開法案皆未能走出委員會至二讀程序。
從一而終的寬鬆授權：法律保留原則的棄守
從修法歷程觀之，在本土疫情爆發時刻確實或有許多立法者當下所面臨的急迫性與必要性，但在2021年5月底時世界疫情已爆發近一年半、全球確診數已達1.6億人，累積了許多國家對抗疫情的舉措與經驗，當時的立法部門是否真的無法預見而規範不能？選擇繼續維持《特別條例》制定初始的極度寬鬆授權，對各種可能侵害人權疑慮的防疫措施一律地低密度審查，無異於主動放棄了立法部門監督與制衡的權能。退萬步言，縱使肯認修法時的急迫情形而無法細緻地進行立法工作，但隨著後續國內外對COVID-19的理解日益提升，Omicron變異株快速傳播、單日確診人數破萬後，我國也逐漸擺脫完全清零政策而正視與疫情共存的新常態時，在疫情治理與個人權利保障間的權衡，是否僅有全然倒向前者，棄守法治框架的選擇？
參考其他國家的作法，例如德國在疫情初期亦以傳染病防治法概括授權主管機關採取必要行為，並無具體對應措施和相應的法律授權，但考量新冠疫情廣泛影響，且超出原先訂立法律時所預期的情況，德國聯邦議會在2020年3月及11月進行修正，包含增訂28a第1項例示17種防疫手段（如公共空間的社交距離、配戴口罩、禁止集會等）[註14]。從此脈絡觀察，立法部門應有能力在防疫措施的實施過程中，重新檢視管制措施的正當性與合法性、適時提煉出相對應的規範，不僅具有防止法治國家中人權侵害的功能，亦有填補授權不足的正面效果，而非僅有空白授權予行政機關一途。
尤其在前所未有的大規模疫情下，我國政府大量使用結合科技的防疫工具，如電子圍籬系統、細胞廣播與類細胞簡訊、簡訊實聯制、出入境連結健保資料庫等。這些新型態科技防疫手段的正當性基礎，如果從舊有的《傳染病防治法》或《個人資料保護法》作為法源依據，恐怕更是遠超出立法授權的目的、內容與範圍。此外，直到今（2024）年3月，指揮中心解編、特別條例廢止近一年時間，才由行政部門的衛福部疾管署提出電子圍籬法制化的雛形：《傳染病防治法》的修正草案[註15]。此種將緊急措施常態化的作法，似乎暗示著政府部門亦承認在疫情期間的作為欠缺正當法律基礎，然而對規範內容及措施本身的合憲性爭議卻毫無動搖。
回顧我國疫情期間，立法部門以空白授權容許行政部門採取許多高度爭議性的防疫手段，雖以保護人民生命與健康權作為正當化管制的修辭，卻無從迴避可能有過度侵害人民權利的疑慮，且在欠缺正當的法律基礎的基礎上，人民的救濟手。由此觀之，我國立法機關是否有善盡權力分立的監督義務，非無疑問。
憲法法庭不受理的違憲疑義：權利危機中的司法自制
憲法法庭作為違憲審查機關，同樣面臨有關疫情期間法治疑義的叩問。在112憲裁字第24號案件中，聲請人即高雄高等行政法院第三庭在案件審理過程中，認為判決適用的法律——《特別條例》第7條，有牴觸憲法之疑義從而裁定停止訴訟程序，向憲法法庭聲請法規範憲法審查。該案原因事實為，原告為某國小導師，在COVID-19三級警戒期間，原告安排學生到校團體拍攝畢業祝福影片，學校人員以進入關閉的學校、未全程配戴口罩、未遵守簡訊實聯制規定，提請學校教師成績考核委員會懲處原告。經復議、申訴、再申訴程序後維持申誡1次之懲處，該師不服提起行政訴訟。
最終，憲法法庭以聲請人未具體敘明「系爭規定何以為聲請人審理系爭案件，裁判上所應直接適用之法律」，裁定不受理本案。誠然，若依衛福部公告之「嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定[註16]」所列處罰依據為《傳染病防治法》第36條及第37條第1項第6款[註17]，而非聲請人所聲請解釋之《特別條例》第7條。就此爭議，聲請人在聲請書中亦有說明其認為《傳染病防治法》第36條規定，是規範民眾配合主管機關措施之義務，所謂「其他防疫措施」應另由作用法提供授權基礎，該法條本身並非「其他防疫措施」之授權規定，尤其該案涉及實聯制，尚有與隱私權與個人資料自主決定權有所扞格的問題，更不應由傳染病防治法所涵蓋，聲請人因而主張系爭裁罰規定的法源依據應補列《特別條例》第7條。若將釋憲標的改為《傳染病防治法》是否仍會得到不受理的結果，雖無從推論[註18]，但裁定的不同意見書中亦有部分大法官對《憲法訴訟法》第55條受理要件的「應適用之法規範」是否應限縮為直接適用之法律，或尊重原審法官之認定，與多數意見有不同看法[註19]。
當司法部門以程序要件不受理該案時，同時也迴避了對於《特別條例》第7條實質合憲性審查的關鍵問題。在立法空白授權有過度侵害人民權利的疑慮下，司法部門的迴避無疑是放棄了在法治國中原則下，行政行為受到可司法性檢驗的機會。而司法部門默許在疫情時刻，人權與民主的原則可能需要有所退讓與妥協。而合憲的結果可能令行政部門對防疫的一切措施，產生合於法治國原則的確信，並進一步影響其未來舉措的合法性判準。在相應的監督與課責機制失衡的情形下，是否默許了在特殊情形下，行政權實質權力的擴張？或許缺乏檢討與反省思維正是疫情給予自由民主沉重的考驗。
備註
1.針對具感染風險民眾，我國有三種管理機制：確診病人的接觸者，施以「居家隔離」；具國外旅遊史者，施以「居家檢疫」；疑似病例但檢驗為陰性、社區監測通報採檢個案等，則施以「自主健康管理」。
2.憲法第68條：「立法院會期，每年兩次，自行集會，第一次自二月至五月底，第二次自九月至十二月底，必要時得延長之。」
3.立法院公報，109卷02期，頁369-378，立法院第 10 屆第 1 會期黨團協商會議紀錄（2020年）。
4.立法院公報，109卷02期，頁185-194，行政院函請審議「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例草案」案（2020年）。
5.民進黨黨團雖未提案，但仍有民進黨籍個別委員連署提案版本共5版。
6.同樣以功能最適觀點切入的論著，如：林明昕，再論嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第7條之合憲性爭議，台灣法學雜誌，407 期，頁53-67（2021年）；陳仲嶙，從防疫出國禁令爭議再訪法律保留的疆界，法律與生命科學，9卷1期，頁1-37（2020年）。
7.時代力量黨團針對《特別條例》立法密度不足、有過度空白授權之虞，提出部分條文修法草案，見立法院第10屆第1會期第9次會議議案關係文書，院總第1805號委員提案第24251號。
8.2020年4月21日第一次修正的立法理由係因應COVID-19全球蔓延，故追加一千五百億元特別預算經費（修正第11條），及規定因肺炎影響而自政府領取之補貼、補助、津貼、獎勵及補償得免納所得稅（增訂第9條之1）。2021年5月31日第二次修正則提高經費上限制八千四百億元（修正第11條），並延長條例及特別預算施行期間（修正第19條）。
9.吳家豪，疫情升級立院停會 立委辦公室分批輪值在家辦公，中時新聞網，2021年5月17日，https://www.mirrormedia.mg/story/20210517inv008（最後瀏覽日：2024年7月20日）；陳妍伶、沈培智、欒秉宙，立院防疫明起休會一週 加強防疫首設透明隔板，民視新聞台，2021年5月21日，https://reurl.cc/L4k8oK（最後瀏覽日：2024年7月20日）。
10.立法院第10屆第3會期第13次會議議案關係文書，院總第1805號政府提案第 17486 號，https://lis.ly.gov.tw/lygazettec/mtcdoc?PD100313:LCEWA01_100313_00007。
11.立法院公報院會紀錄，110卷66期，頁223-268，嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例修正第十一條及第十九條條文 三讀（2021年）。
12.立法院第10屆第4會期第5次會議議案關係文書，院總第1805號 委員提案第27162號，2021年10月15日，https://lis.ly.gov.tw/lygazettec/mtcdoc?PD100405:10171。
13.立法院第10屆第4會期第3次會議議案關係文書，院總第1805號 委員提案第26893號，2021年9月29日https://lis.ly.gov.tw/lygazettec/mtcdoc?PD100403:LCEWA01_100403_00031。
14.陳陽升，疫情時刻的法治國健檢-從憲法觀點反思我國在 COVID-19 疫情中的防疫舉措，中研院法學期刊，33期，頁122-127（2023年）；許澤天，他山之石》維護自由與防疫需要 值得借鏡的德國法治與分級規定，新新聞，https://new7.storm.mg/article/3794013，2021年7月6日（最後瀏覽日：2024年7月10日）。
15.衛生福利部，衛生福利部預告「傳染病防治法」部份條文修正草案，2024年3月11日，https://www.mohw.gov.tw/cp-16-77955-1.html（最後瀏覽日：2024年7月20日）。
16.衛生福利部疾病管制署，2021年5月28日，衛授疾字第1100200495號公告。
17.《傳染病防治法》第36條：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」第37條第1項：「地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。」
18.從釋字690號解釋的觀點，大法官認為縱使涉及人身自由的限制，仍應「保護人民生命安全與身體健康為目的，且事涉醫療及公共衛生專業，其明確性之審查自得採一般之標準」，若大法官依循過去判准，似乎亦會推論出合憲的結論。
19.見憲法法庭112年度憲裁字第24號裁定，謝銘洋大法官提出、詹森林大法官加入之不同意見書；黃瑞明大法官提出、詹森林大法官加入之不同意見書。
誌謝
本文為States’ Practice of Human Rights Justification: A Study in Civil Society Engagement and Human Rights Through the Lens of Gender and Intersectionality (101094346) 計畫之部分成果。本計畫由歐盟資助，惟所表達之觀點或意見僅為作者立場，並不反映歐盟的觀點或意見。歐盟及資助機構均不對本文意見負責。
本文感謝台灣大學法學院蘇慧婕老師、中研院法律所陳舜伶老師、成功大學醫學院黃于玲老師以及中研院法律所資訊法中心同仁的討論與建議。