歐盟數位接種證明及其相關法律問題：以德國為中心

 陳陽升
2021年06月22日

前言: 在德國隨新冠肺炎（COVID-19）確診數的逐步下降－以6月21日為例，確診人數為：346人，七日的發生率值為9）－許多防疫措施也隨之準備鬆綁。在已有相當人口完成疫苗接種（至6月21日為止，德國約有42,284,584人，約總人口之50.8%完成第一劑接種，其中又有25,831,503人接受過兩劑接種，佔總人口之31.1%）與從新冠肺炎中康復（約有2,581,500人）的德國，一項亟待討論的議題為：已完整接種完疫苗與從新冠肺炎中康復之人是否得享有更多的自由？特別是在此同時，數位通行證（digitaler Pass）將使證明接種完畢更為容易。

對前述問題的回應，首先應立於科學基礎之上。近期研究指出，接種疫苗不僅可產生避免染疫的效果，同時還可進一步防止自己將病毒傳染給他人。因此原則上可以肯定已完整接種疫苗與從新冠肺炎中康復之人，應可享有較多自由，換言之，防疫期間所課予之種種限制應可取消。就此，德國於2021年5月頒布法規命令（Verordnung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19）以統一規整完成疫苗接種者、康復患者的「鬆綁」事宜，同時宣布自6月10日起可使用數位接種通行證。以下將先介紹數位接種通行證的內容，其後討論接種通行證可能存在的問題。

數位接種通行證

前述自6月10日啟用的數位接種通行證，其法律依據為依歐盟數位綠色證書規則（VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über einen Rahmen für die Ausstellung, Überprüfung und Anerkennung interoperabler Zertifikate zur Bescheinigung von Impfungen, Tests und der Genesung für Drittstaatsangehörige mit rechtmäßigem Aufenthalt oder Wohnsitz im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten während der COVID-19-Pandemie [digitales grünes Zertifikat]）。為配合歐盟實現數位通行的政策，德國推出了一款可在安裝不同作業系統－如iOS或安卓－之智慧型手機上使用的App，稱為CovPass；不僅如此，此前為確保社交距離而推出的Corona-Warn-App，也將新增可顯示數位證明之功能，換言之，在德國至少會有兩組App得顯示所謂的綠色證書（digitales grünes Zertifikat）。兩者的差別僅在於，前者（CovPass）不具備後者所具有的接觸警示功能而已，惟不論使用哪一組App，皆可取代到餐館用餐、到藝文場所參加文化活動時須出示黃色疫苗接種證書的作法。

在歐盟推行－號稱免費、得顯示於智慧型手機上，且尤為依賴旅遊業的國家所關切之－「綠色通行證」的初衷，原是為成員國國民往來之便。在歐盟的設計中，得為綠色通行證所證明之內容包含了PCR與快篩檢測結果，以及對於業已康復之證明，但歐盟同時強調，此項數位證明並非必要的旅遊文件，並不妨礙無智慧型手機或未以數位化方式存儲接種或康復證明者的權益，紙本證明具有同樣效力。

至於證明所得提供的利益（鬆綁程度），歐盟交由成員國自行訂定，各國之間容略有差異，惟仍可確定者為，對於持有陰性篩檢報告、完整接種及康復證明者，除有特殊情形，入境他國時將不必受到包含隔離在內的其他限制。以德國為例，自5月13日起，若入境者有陰性篩檢報告、接種或康復證明，除是來自被列為高風險地區者外，將不須被隔離。此外，交由各成員國決定者尚包含，是否承認非為歐盟所認可，而僅受特定國家承認的疫苗接種之效力，例如接種俄羅斯或中國之疫苗。

就實際上的整備情況言，歐盟自6月1日起，已準備好檢驗接種證明的電子平台。歐盟執委會發言人稱，歐盟境內對讀取數位化證明的技術整備工作業已完成，執委會有信心能讓這套系統於7月1日全面上路。相關的規則計畫先施行12個月，再進行檢討。執委會副主席Margaritis Schinas表示，數位通行證將可於即將來臨的暑期旅遊中使用，同時重申，其絕非行使遷徙自由的前提。在德國，已完成接種者得於醫療院所、疫苗接種中心或合作藥局（藥局清單可於網頁https://www.mein-apothekenmanager.de/上查詢）獲得數位接種證明。詳言之，完成接種之人在上述地點出示疫苗接種手冊後，可獲得一紙QR-Code。此外，前述QR-Code也可選擇以郵寄方式取得。該QR-Code經掃描讀取後可獲得的內容，除上述接種證明外，也包含康復證明與篩檢結果。

配套規範及其問題

如前所述，七月起數位通行證即將用於歐盟境內跨國旅行的證明上，各成員國在規範上如何配合或因應上述朝向防疫鬆綁的政策即為討論焦點。以德國為例，聯邦衛生部長Jens Spahn今年4月即已指出，於第三波感染結束後，完整接種疫苗的人民將享有更多自由，不過他同時強調，這並非特權，而是將完成接種的人視為篩檢結果為陰性而已。就具體的規整而言，聯邦政府所依傳染病防治法第28條之3授權訂定的法規命令（COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung，簡稱SchAusnahmV）首先將定義何謂完成接種及康復：

  • 完成接種：接種必要劑量後14天起為完成接種。
  • 康復：持有6個月以內、28日以上之核酸檢測陽性結果。並要求兩者皆不得有新冠肺炎之典型症狀，如呼吸困難、咳嗽或發燒。

並要求兩者皆不得有新冠肺炎之典型症狀，如呼吸困難、咳嗽或發燒。

隨後規劃例外放寬之措施如下：

  • 完成接種與已康復之人得免於受迄今仍有效之接觸禁令（Kontaktbeschränkungen）的限制。質言之，其可不受限制地在私人領域與其他同為完成接種或已康復的人接觸。此外，其與尚未接種的親朋好友接觸時，將與14歲以下的未成年人相同，不列入人數上限之計算之中。
  • 完成接種與已康復之人不受禁足令（Ausgangssperre）之限制。
  • 由於接種與康復證明之效力等於陰性篩檢結果，完成接種或已康復之人將毋需再接受篩檢。
  • 除有特殊情形，如從變種病毒盛行的地區入境，否則完成接種與已康復之人將不必再接受隔離。
  • 完成接種或已康復之教師或學生，將得出席實體課程。
  • 維持社交距離與配戴口罩之義務保持不變。

不過上述COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung也受到來自事實上與規範上的質疑。

就前者Robert Koch-Institute曾指出，完成接種之人受感染並發病的機率較單純篩檢結果為陰性者為低，但就康復者的情況，則尚不明朗，蓋依病毒學家之見，康復者雖能在一定期間內產生免疫，但持續時間還難以確定，目前已知者僅有康復者的免疫力比之完成接種者較不明顯。此外，由於篩檢會有錯誤可能，因此病毒學家也提出警告，認為若過早開放，極可能會迎來另一波的感染。

就後者言，德國倫理委員會雖於2月對接種者予以鬆綁的討論中指出，若干預自由的事實基礎不再復存時，即很難再有維持干預的正當性。但倫理委員會仍認為，涉及平等社會參與所不可或缺的給付－例如短程公共交通運輸－的情況應與私人企業－如航空公司或藝文活動－要求民眾提出接種或陰性篩檢證明有別，因此倫理委員會仍不能排除在此脈絡下的「鬆綁」，可能會牴觸平等原則。

然對於倫理委員會的前揭看法，法學者則有不同意見。Christoph Möllers認為，倫理委員會的報告中有太多非屬倫理性的論據，其毋寧是政治性的。Alexander Ehlers則認為，問題關鍵應在完成接種之人是否仍為危險源？若情況並非如此，則防疫措施即欠缺維繫下去的理由。Stefan Huster也指出，以部分人民尚未有接種疫苗之機會為由，從而認為鬆綁會抵觸平等原則的論證難以成立，蓋在傳染病防治法的脈絡下，並不區分罹病之人是否因可歸責於己之事由而被傳染，亦不考量其是否需要因此負責，或是有可迴避感染的可能。

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作者

陳陽升　中央研究院法律學研究所
本研究感謝「資訊法中心」支持