歐盟冠狀病毒大流行-基本權涵義:專注於接觸者追蹤應用程序-公報二



陳志遠 譯 趙若漢  校定
2020年7月18日

前言:Michael O’Flaherty主席

當各國政府逐步取消若干遏止COVID-10傳播的措施,歐盟正緩慢重新開放。更多人返回工作,孩子開始回到學校,許多人可以再次見到我們的家人和朋友-儘管距離很遠。

這些變化帶來新的基本權問題,像是如何確保當人們重返工作和學校時的健康權,以及長期的社會和經濟影響。與起初的封鎖措施一樣,我們的經濟和社會的逐步開放影響每個人。但我們中間還有些人-老年人,羅姆人,身心障礙者,遊民,就業不穩定的人尤其容易受到傷害。在大流行的現在及未來階段,保護他們的權利將成為我們對多元社會承諾的試金石。

科技始終被認為是所謂「退場策略」中的重要部分,尤其是用來追蹤橫跨整個歐盟內COVID-19病例的應用程式和其他工具。這些技術帶出了深刻的基本權問題,涉及隱私和資料保護,以及言論自由,集會和結社自由,和歧視。

國家人權組織,學術界及市民社會廣泛地參與如何設計、開發與使用符合基本權要求的接觸者追蹤應用程式,是對於為能將「權利」置於我們因應疫情大流行的中心,而須採用相互協力方法的具體示例。我歡迎許多成員國政府主動諮詢資料保護機關。

隨著我們機關持續開發接觸者追蹤應用程式及相關技術,它們和我們必須牢記其界限的條件。任何與這些應用程式相關的權利的限制必須有明確的法律根據。下載和使用這些應用程式必須是完全自願,是每個人的自由選擇。最後,由這些工具所蒐集到的資料僅能用於其所蒐集的目的。在例外情況下,權利可受到限制。但我們絕對不能忘記必要性原則,比例原則,及避免歧視。

主要發現

COVID-19疫情持續以前所未有的方式打斷歐盟的日常生活。但它影響我們社會的方式正在發生變化。死亡和感染人數在三月底到四月初達到高峰,歐盟各國政府持續採取新措施和擴大現有措施以遏止病毒傳播(2月1日到3月20日的發展情況參見《針對COVID-19,FRA公報一》)。但在報告期4月30日結束時,許多成員國宣布取消在大流行開始時所實施的若干限制性最強的措施,包括離家限制與外出會面限制,以及關閉所有非日常生活必要的商業活動。在這些情況下,當日常生活過渡到「新常態」,確保生命和健康權受到保障是至為重要。

本報告概述在冠狀病毒大流行期間歐盟成員國為保障公共衛生所採取的若干措施。它強調它們如何影響基本權;報告中提及的特定條款,指涉歐盟基本權憲章,亦作為適用於國家層次的人權標準的替代。它涵蓋從2020年3月21日至4月30日,並聚焦四個相互關聯的議題:

  • 緊急狀態或同等措施;
  • 遏止COVID-19傳播和減輕其對社會生活、教育、工作、司法系統,以及在歐盟旅行和旅行至歐盟的影響等措施;
  • 病毒的衝擊和限制它在社會特定群體中傳播的努力,即老年人、身心障礙者、羅姆人、旅行者、被拘留者,及遊民;
  • 接觸應用程式和其他監測COVID-19傳播的技術,可能如何衝擊基本權,尤其是資料保護和隱私。

在現代歐洲承平時期所經歷最廣泛日常生活限制的結合,儘管方式不同,影響居住在歐盟的每個人。這對享有幾乎所有在《憲章》所載的基本權的整個社會具有深遠影響。以下段落將概述FRA在歐盟27個成員國蒐集的資料的主要發現,闡明病毒的影響和遏止病毒的措施。

FRA將在未來數月內持續研究病毒及遏止病毒的措施對基本權的影響。

緊急狀態

許多成員國實行或延長緊急狀態-或同等狀態-以因應COVID-19帶來的危機。緊急狀態通常允許某些權利受到限制,例如移動遷徙自由(《憲章》第45條),集會和結社自由(第12條),以及私人和家庭生活(第7條)。

  • 數個成員國發表新的緊急狀態聲明,其他成員國延長在大流行初期所宣布的緊急狀態。約三分之一歐盟成員國延長了當COVID-19在2020年2月到2020年3月傳播時所宣告的緊急狀態-或類似狀態。
  • 少數成員國的國會通過對標準立法程序的修改,賦予行政部門更大權力,包括訂立新規範或懸置或減免既有法律。
  • 數個成員國的法院評估了緊急狀態的合法性和其對基本權的影響,尤其是對移動遷徙和集會自由。國家人權組織和市民社會對緊急狀態及其執行對基本權造成的限制表達了關切。

對日常生活的影響:歐盟成員國因應疫情的措施

歐盟所有成員國均持續採取物理距離措施,包括居家要求、群眾集會中止,及在公共場合物理距離。這些措施衝擊許多基本權,包括人身自由和安全權(《憲章》第6條)、尊重私人和家庭生活(第7條)、思想良心和宗教自由(第10條),言論和資訊自由(第11條)、集會和結社自由(第12條)、藝術和科學自由(第13條)以及移動遷徙和居住自由(第45條)。它們亦影響特定群體的權利,兒童(第24條),老年人(第25條),以及身心障礙者(第26條)。

  • 所有成員國仍維持物理和社交距離措施,並有著不同程度的嚴格度和強制性。
  • 許多成員國開始經由嚴格的衛生和物理距離規則,在4月底重新開放經濟和社會領域的活動。
  • 一些成員國引入制裁那些違反遏止COVID-19傳播措施的新規定,在某些情況下並使用更嚴厲的處罰。在大多數成員國中均發生違反相關措施的現象;罰款是最常見的懲罰。
  • 數個國家在復活節期間施行較嚴格的規定以阻止家人和朋友聚會。
  • 有報告稱在一些成員國,由警方嚴厲執行制裁。

幾乎所有歐盟的教育設施都在4月份時持續關閉。遠距學習取代在校教學,對所有居住在歐盟的兒童不受歧視的受教權產生影響(《憲章》第14條和21條)。

  • 幾乎所有歐盟的教育設施都在4月份時持續關閉,除了一些為必要勞動者(essential workers)的子女所設的幼兒園和學校服務以外。
  • 某些兒童在獲取和參與遠距學習面臨特殊挑戰,包括具有移民和少數民族背景、來自社經弱勢家庭,以及身心障礙的兒童。這加劇了這些兒童既存的不平等。
  • 有些成員國、地方和區域機關透過提供電腦和網際網路給予缺乏的兒童,以解決不平等問題。

COVID-19及所採取的因應措施持續對歐盟經濟和勞動市場具有破壞性的影響,大量勞工被裁員、強迫休假,或減薪從事「短期工作」。相關措施可能影響勞工的知情權和諮商權(第27條)、不正當解雇的保護(第30條)、享有公平公正的工作條件(第31條)及社會安全和社會救助之權利(第34條),以及健康權(第35條),另外尚有職業選擇的自由和從事工作的權利(第15條),以及開展業務的自由(第16條)。處於不穩定工作的人們,已是勞動力中最脆弱的成員,尤受影響。有些政府和歐盟持續努力減輕大流行對於經濟和勞動力的負面影響:

  • 一些成員國推出支援不穩定工作的人們的計畫,例如經常被排除在最初支援措施的季節性勞工。成員國亦加緊努力以確保適用於自由業的包裹支援。
  • 隨人們在2020年4月開始重返工作,大多數成員國制定標準和準則以避免COVID-19在工作場所傳播。
  • 在COVID-19危機前線,需要持續努力保護醫療和社會照護工作者。認識到他們的貢獻,約有三分之一的成員國給予醫療照護工作者額外的經濟利益。

疫情大流行持續破壞整個歐盟的司法程序,許多法院訴訟延遲。這道破壞影響人們訴諸司法的權利,尤其是有效救濟和公平審判的權利(第47條)。它亦可能對法律之前人人平等的權利(第20條)和良好管理權(第41條)造成影響。

  • 除「緊急案件」(與暴力和拘留相關的刑事案件)外,法院訴訟在大多數成員國都延遲了。
  • 成員國在可能的情況下以書面形式處理訴訟,及透過視訊會議舉行聽證會。在一些國家,使用數位工具時司法機關的運作有效性,依舊面臨挑戰。

大多數成員國遵循歐盟執委會的準則,延長非必要旅行至歐盟的限制到2020年5月15日,並在限制或禁止第三國國民入境的同時,例外允許某些類別的人們入境-例如公民和醫療專業人員。由於特殊情況,內部邊境持續實行暫時管制(按照申根邊境法第28條(歐盟規則2016/399))。加上一些成員國內對移動自由的限制,這些措施影響了歐盟人民移動遷徙的權利。

  • 歐盟成員國制定特殊規定,允許跨境通勤者和某類的工作者-例如醫療照護專業人士和季節性勞工-入境。
  • 在許多國家,境內移動自由的權利受到影響。一些城鎮被完全隔離,這在某些地方引發抗議。
  • 數個成員國因公共衛生理由暫停庇護程序。

明訂於《歐盟運作條約》第78條第1款和《憲章》第18條和第19條的不遣返原則,要求不得強制任何人返回受迫害或嚴重傷害的處境。根據《申根邊境法》第3條和第4條,邊境管理機關必須尊重難民權利和國際保護義務。

由於遣返行動的暫停,在一些成員國內處於非正常情況的移民仍舊被拘留在遣返前的設施中。若無合理的遣返前景,依據《遣返指令》第15條第4款,拘留不再合理,而必須立即釋放相關人等。尤其在大流行的脈絡下,確保移民被安置在適當的住所的措施應伴隨他們自拘留釋放時完成。

對社會特定群體的影響

因難以應用物理距離措施, COVID-19繼續對處在特定情況下的高感染風險人群產生嚴重影響,例如居住在照護機構和監獄的人們。這種增加患病風險影響人民健康權(《憲章》第35條)、人性尊嚴(第1條)和生命權(第2條)。歐盟成員國採取措施以減輕COVID-19進一步傳播風險,及保護在這些環境下生活和工作的人們。在防止疾病傳播的同時,機構內的限制性措施增加了內部人員心理上的壓力並提高了其被忽視的風險。

在居住環境中的老年人和身心障礙者引起特別關注:

  • 在為老年人設置的護理之家和養老院發現令人擔憂的病毒爆發。因疾病或自我隔離所致的嚴重員工短缺,以及缺乏防護設備和系統檢測,加劇這類情況。
  • 許多成員國會尋求減少老年人和身心障礙者的社會孤立感,例如幫助他們使用數位工具來與親朋好友保持聯繫。
  • 4月底時,一些成員國隨感染率的下降,開始放寬機構訪視的限制。在其他成員國內,臨時訪視的禁令依舊維持。
  • 在某些國家,因物理距離要求及健康和社會照護服務的壓力,居家照護或支援服務被縮減或暫停。

各國政府因未盡力保護羅姆人而受到批評。一些成員國採取措施向羅姆人定居處的人們提供乾淨的水和消毒劑。

  • 物理距離和居家措施不成比例地影響羅姆人任職過多的職業,例如街頭商販或市場員工。這導致許多人失去收入,糧食匱乏,債務增加,與社區緊張加深。
  • 許多羅姆人的兒童在接受遠距教育時遇到障礙,引起關於長期擴大羅姆人和非羅姆人的教育落差的問題。
  • 伴隨在數個成員國內所傳出的地方機關與媒體指責羅姆人傳播病毒的事件,羅姆人被與COVID-19畫上連結而遭受歧視與騷擾。

遏止COVID-19大流行的拘留狀況和措施持續嚴重影響整個歐盟被拘留者的權利:

  • 在囚犯和獄方人員間發現COVID-19感染。人滿為患的狀況使得實行物理距離的規則變為困難。
  • 訪視和外部活動的限制在某些監獄造成緊張局勢,導致多起騷亂和暴動。
  • 有些成員國加緊使用拘留的替代方法,例如居家逮捕及早期釋放,以減少人滿為患及感染風險。

遊民在遵行物理距離措施方面,面臨特別挑戰,且於獲取重要的健康資訊和服務時遭遇困難。

  • 這場危機促使對遊民的避難所的需求增加,避難所已人滿為患或降低它們遵守物理距離規則要求的能力。
  • 在大流行期間,有些成員國的地方自治團體正在努力安置遊民。
  • 在危機期間,一些成員國採取禁止驅逐租戶的措施。

使用者資料-隱私和資料保護

成員國探索著科技如何能輔助監測和追蹤COVID-19散播的效果,特別是使用接觸者追蹤應用程式。這類應用程式涉及的個人資料處理引起了對基本權的重大關切,特別是在隱私和資料保護方面(《憲章》第7條和第8條)。FRA收集的證據指出,為遏止病毒散播,新技術的使用對於其他基本權的潛在影響缺乏深入分析。

歐盟成員國與歐盟執委會、歐盟資料保護委員會的電子醫療網路,通過如何在發展和使用接觸者追蹤應用程式時維持資料保護標準的指南。在國家層級,資料保護機關提供有關如何根據資料保護規則使用追蹤應用程式的廣泛指南。各樣參與者亦質疑行動應用程式的效率。大多數專家同意應用程式應補足其他遏止病毒傳播的措施,例如已建立的接觸者追蹤的流行病學方法。

  • 接觸者追蹤應用程式在大多數歐盟成員國中已是或將是封鎖措施的退場策略的一部分。在歐盟內,為實現接觸者追蹤目的的,現已可用或開發中的應用程式的使用仍是出於自願的。
  • 除少數國家正在準備外,大多數成員國尚未有相關立法規範來確定接觸者追蹤應用程式處理個人資料保護的法律根據,或為其設置具體安全維護措施。
  • 若干成員國政府就接觸者追蹤應用程式的使用,主動諮詢DPAs(資料保護機關),以做為討論的一部分,其他一些國家則納入專家團體或其他公共組織。有些資料保護機關直接參與此類應用程式的開發和評估,這有助於確保資料保護的遵行。
  • 在大多數成員國中,接觸者追蹤應用程式使用藍芽接近度資料。但在一些成員國,應用程式使用位置資料。
  • 雖對大多數應用程式而言,使用者的資料是在自身裝置上生成和儲存(分散式架構),但有大約三分之一的成員國的資料是在中央伺服器上儲存和處裡(後端架構)。關於使用者資料的存取,一道類似混合的圖像浮現:在一些成員國政府機關可直接存取資料,而在其他成員國,使用者可自願共享此類資料。
  • 一些應用程式包含額外功能,例如症狀報告,醫學檢查,以及與衛生機關溝通。而在其他成員國,可使用不同的應用程式來報告和傳達健康資料予主管機關。
  • 證據表明追蹤應用程式的原始碼已在或將要在大多數成員國公開,進而增強它們功能的透明性與公開審查。
  • 許多成員國都允許能讓使用者上傳資料和症狀的應用程式和網站,但這逐漸引起人們對於資料的收集和共享、透明度、資料儲存期限和加密的擔憂。

為追蹤個人,例如接受隔離措施的人員,眾多成員國允許衛生和警察機關自電信業者存取交通和位置資料。在若干成員國的主管機關亦將由電信業者而來的匯總資料用於與COVID-19有關的統計或其他目的。

  • 交通和位置資料的存取並非總是被要求須徵得同意或司法授權。政治人物、媒體和市民社會開始關注這類措施的合法性、目的和行動的透明度。這促使若干政府撤回立法草案。
  • 在一些成員國,公共機關和研究人員可出於統計和其他目的存取匯總的電信資料。此舉帶出了諸多議題,例如匿名化能否被逆轉,以及第三方能否存取該資料。

伴隨對於資料保護權和隱私權潛在嚴重的影響,多種其他技術正被利用以輔助遏止COVID-19的作為。舉例而言,有些成員國正使用無人機以監測公共空間對物理距離措施的遵守情況;其他成員國利用熱像儀測量人們的體溫(特別是在工作場合)。公共機關蒐集和分享COVID-19患者名單,或者是在某些國家的個人必須在離家前填寫表格等例子,引起了人們對於儲存和存取個人資料的嚴重關切。證據表明資料保護機關積極地在發揮其諮詢和執行功能。


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資料來源

Coronavirus pandemic in the EU – Fundamental Rights Implications – Bulletin 2,
https://fra.europa.eu/en/publication/2020/covid19-rights-impact-may-1


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譯者

陳志遠


校定

趙若漢 中央研究院法律學研究所