加拿大新法要求提昇政治性廣告透明度，Google表示無法從之

何琳潔
2019年05月03日

美國總統 2016年大選以後，人們開始意識到，網路世界中的資訊傳播披著自由而中立的外衣，實則暗藏有心人士的介入操弄，企圖影響人們的決策及行動，進而影響選舉結果。世界各國紛紛對此採取不同的因應策略，如美國國會在2017年十月提出《誠實廣告法》草案，規範網路平台之政治性廣告，比照對於廣播、電視和衛星頻道的廣告資訊揭露要求，藉以提高網路政治廣告的透明度。加拿大國會也在2018年底通過選舉法等相關法律的類似修正，要求具備一定規模之網路平台在選舉前之一定期間內，必須針對其直接或間接刊登之個人政治性或政黨廣告、選舉廣告，建立公開資料庫，違反者需負行政或刑事責任。

Google加拿大公共政策及政府關係部門之主管Colin McKay則表示Google難以遵守此規範，對其而言乃過度嚴苛之要求，因此宣佈將在此法施行後在選舉期間內直接停止投放政治性廣告，但相關內容顯示在其他Google服務（如搜尋結果、Youtube）平台上者，則不受影響。其所持理由包含：

  1. 政治性廣告定義過廣，且由誰界定？若廣告未明白提及特定政黨或候選人，是否屬之？規範未明。
  2. 新法並未區分線上平台之服務類型及所在地、廣告之閱聽受眾之所在地，Google主張大部分網站或apps之使用者並非加拿大公民。亦即該法律規範對象涵蓋過廣。
  3. 在廣告真正出現在使用者眼前之前，網路平台Google（即使是其廣告投放系統AdEx platform本身亦同）無從得知廣告內容，而這也使得事先建立資料庫的規範要求，現實上做不到。
  4. 嚴格責任（違反之法律效果包含罰金刑或罰鍰，及徒刑）
  5. 對政治性廣告造成監控效果，影響平台提供廣告服務之能力。

Google也並非唯一挑戰的新規範的團體，包含報紙、廣播、應用程式、遊戲等其他形式的媒體，也都屬於受本法規範的「線上平台」，因而加拿大新媒體公會（News Media Canada）執行長John Hinds表示，新法無異於要求所有線上平台對於可能刊登於該平台的廣告全部造冊管理，而這會加重所有網路平台業者之負擔，因此可能跟進效仿Google的作法，於選舉期間禁止所有政治性廣告的投放。

針對Google所提出的第三點理由，為判斷Google所持理由是否合理，我們必須釐清目前網路廣告平台的運作機制為何。若果如其所主張，平台無從得知廣告內容，則又如何在選舉期間內完全禁止投放政治性廣告？

經查，Google廣告服務所使用之技術稱為Programming Display Advertising，透過AI演算法將廣告與目標客群配對，並且記下閱聽受眾的後續行為（例如點擊進入廣告主之網站、使用google map將該店家設為目的地等），使廣告主可以追蹤其廣告之轉換率、投資報酬率等。Google雖無從得知究竟各該廣告之投放對象為何，但事實上，從Google刊登廣告的申請系統上得知，在廣告進入整個自動投放系統之前，Google仍會做第一步的審核，因此，小編認為以上Google所提出的第三點理由，純屬推托之詞，值得商榷。

而關於Google所提出的第一點，政治性廣告定義及判斷標準不清楚之理由，某程度上的確有可能成為法律執行上的障礙或問題。這裡可能會出現兩種情況：第一種，Google誤將非政治性廣告歸類為政治性廣告，充其量只是讓閱聽者得知更多關於該廣告之資訊，並未產生其他不利結果；第二種，應歸類為政治性廣告，卻未被列入清單揭露其資訊者，即有可能使線上平台被認定為違法而被處罰。問題在於，實際執行上，當是否屬於政治性廣告有所爭議時，是由主管機關依個案認定，此時，因規範定義不清楚，Google等線上平台確實將無所適從，無法事先透過遵守法律規範而避免被認定為違法。關此，事實上就是傳統行政法學上「不確定法律概念」、「法律明確性」的問題，然而再進一步思考「政治性廣告」此一概念內涵，果真是如此模糊不明而無法執行嗎？若線上平台在判斷上有困難，從立法目的來看，放寬認定標準也不失為一個解決方法，畢竟如前所述，如果涵蓋過廣，並不會產生任何不利結果。

至於監控，新法僅在於提昇廣告透明度，並未限制廣告之刊登與否，應未有所謂監控所造成的不利後果。

回到加拿大訂定此法之背景脈絡，若要解決資訊社會下藉由新興科技對於人們的操縱、進而造成民主制度之斲傷等問題，提高政治性廣告透明度僅是第一步而已，如何保自由民主制度不死，恐怕仍有層出不窮的挑戰。反過來說，提高政治性廣告透明度，當然也就是勢在必行的事情，縱然可能有成本、技術上的考量，Google等線上平台也應負起其社會責任，責無旁貸。

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資料來源

作者

中央研究院法律學研究所　 何琳潔
本研究感謝「符應社會歸責之資料二次使用隱私框架」計畫支持